REELECCIÓN: ¿REFORMA O ENMIENDA?

La reelección presidencial constituye un fenómeno electoral que se mantiene vigente en algunos países, y consiste básicamente en que un ciudadano elegido como presidente de un determinado Estado, y para un período específico de funciones, tenga la posibilidad de ejercer nuevamente esa alta investidura. En este sentido, se debe recordar que en los regímenes presidencialistas (como el nuestro), el Presidente es al mismo tiempo jefe de Estado y jefe de Gobierno, lo cual le otorga particular importancia a la capacidad o no de ser reelecto.

Estos últimos meses fuimos testigos de innumerables debates sobre cuál es la vía correcta para modificar nuestra Carta Magna e incluir la figura de la reelección presidencial: la Enmienda, o la Reforma. Ambas vías están establecidas en los artículos 290, y 289, respectivamente. Pero lo que no vimos fue un solo análisis que haya sido sustentado en un fundamento jurídico; por lo que me propongo la tarea de realizarlo, pero primero debo dar cuenta de que el debate de la reelección presentó dos situaciones diferentes:

Por un lado, la tesis de Fernando Lugo y su representante Marcos Fariña, la cual fue la más antojadiza de todas; propone que la reelección solo está vedada para los presidentes actuales, y no para los expresidentes. La tesis parte de una interpretación extremadamente gramatical y conveniente.

Por otro lado, tenemos el debate sobre cuál es la vía correcta para incluir la reelección: la enmienda, o la reforma. Y es este punto el que trataré en este artículo, dejando el otro para un análisis más profundo en un artículo posterior.

Honestamente, creo necesario aclarar que estoy en contra de la reelección del Presidente de la República, sin importar a qué sector político pertenezca. Como dice el Dr. Vasconcellos "Esta no es una posición jurídica, es política, porque argumentos a favor y en contra de la reelección hay muchos, como muchos son los países republicanos y democráticos que adoptan uno u otro sistema, pero la opción por la no reelección en nuestro país tiene una razón de carácter histórica, que ha sido atendida adecuadamente en la Constituyente de 1992, y aún hoy merece ser considerada".

Aclarado todo esto, analicemos la cuestión desde el punto de vista jurídico. No hace falta ser un especialista en Derecho Constitucional para saber que la vía que por excelencia puede incluir la reelección es la Reforma, nadie duda de eso. El problema se presenta en la Enmienda, que es la vía por la cual el oficialismo, aliado con otros sectores, quiere incluir la figura mencionada.

El último párrafo del art. 290 de la Constitución Nacional, está redactado de la siguiente manera:

DE LA ENMIENDA 

No  se  utilizará  el  procedimiento indicado de  la  enmienda, sino el  de  la  reforma,  para  aquellas disposiciones que afecten el modo de elección, la composición, la duración de mandatos, o las atribuciones de cualquiera de los poderes del Estado, o las disposiciones de los Capítulos I, II, III y  IV  del  Título  II,  de  la  Parte  I. 

La controversia del artículo está en este párrafo ya que prohíbe taxativamente utilizarla para modificar ciertas cuestiones, y entre ellas cita "La Duración del Mandato". Esto nos remite al articulo 229, que dice:

DE LA DURACIÓN DEL MANDATO 

El Presidente  de la  República y  el  Vicepresidente durarán cinco años improrrogables en el ejercicio  de  sus  funciones, a contar desde el  quince de agosto  siguiente a las elecciones. No podrán  ser  reelectos en ningún caso. El Vicepresidente sólo podrá ser electo Presidente para el período  posterior,  si hubiese cesado en su cargo  seis meses antes de los comicios generales. Quien haya  ejercido la presidencia por más de doce meses no podrá ser electo  Vicepresidente de la República.

Somos una de las pocas naciones en toda la región, sino la única, cuya Constitución Nacional contiene epígrafes. El epígrafe es en técnica legislativa el encabezado del artículo, contiene su idea central. Generalmente este se limita a una frase corta, en lo posible dos o tres palabras, y nunca debe extenderse demasiado. ¿Por qué aclaro esto? Porque es el epígrafe el que creó todas estas controversias, sumado a la falta de precisión en la técnica legislativa utilizada por los constituyentes en 1992.

Sabemos que el epígrafe es parte del artículo, pero no forma parte de la parte dispositiva de la norma. Además, sabemos que el artículo de una norma no necesariamente toca un solo tema; a veces toca varios por considerarlos ligados o derivados, pero esto no quiere decir que formen parte del mismo concepto. Ese es el punto número uno de la cuestión. Y, de nuevo ¿por qué aclaro esto? Porque si analizan detenidamente, el artículo 229 no solo habla de la duración del mandato, sino también de la prohibición de reelección, y sobre las condiciones de los Presidentes para ser Vicepresidentes, y viceversa. Es decir, el artículo tiene un epígrafe que habla del tema principal, pero toca otros temas seguidos del primero.

Ahora bien, la pregunta es: ¿la reelección puede ser considerada como una prolongación del mandato? ¿o en realidad, al presidente se lo estaría eligiendo para un mandato nuevo? Y es aquí donde en doctrina encontramos dos posturas:

Una teoría sostiene que la reelección es una figura que no prolonga el mandato, sino que supone la implantación de uno nuevo. Y por otro lado, la teoría prorroguista, sostiene que la reelección supone prorrogar el mandato del presidente, incluso aunque haya renunciado antes.

Este análisis nunca vi que lo haya hecho ningún defensor de la enmienda. Estoy al tanto de todos los programas de TV y de radio, donde invitan al oficialismo a defender su postura, y ninguno pudo sustentar una teoría con un base jurídica sobre porqué piensa que la Enmienda es una vía apta para incluir la figura de la reelección presidencial.

Así, teniendo esta conclusión, es difícil precisar cuál de la teorías es la correcta. Los que defienden la Reforma como vía única alegan que en el diario de sesiones los convencionales dejaron claras sus posturas de que buscaban que la Reforma sea la vía para modificar estas cuestiones, porque son cuestiones fundamentales de Derechos Humanos y de organización del Estado Democrático y Republicano, por lo que consideraban que para modificarlas se necesitaba, primero que nada, una amplia mayoría en el congreso (la Reforma requiere de mayoría absoluta de 2/3, mientras que la Enmienda solo requiere mayoría absoluta) para que esos temas no pretendan ser modificados por intereses coyunturales. Y segundo, y más importante, porque estos temas merecen ser ampliamente debatidos en una Convención Constituyente y redactados por juristas reconocidos. Pero todos sabemos que la opinión de los constituyentes no tiene fuerza de ley. Ya no estamos en la Roma antigua donde los emperadores consultaban a Gayo o a Papiniano sobre una cuestión y esa opinión tenía fuerza legal. El Poder Constituyente deja de tener fuerza desde el momento en que deviene Poder Constituido.

Entonces, ¿Quién tiene la competencia para definir esta cuestión? ¿La duración del mandato impone uno nuevo, o es nada más que la prorrogabilidad del mandato anterior? La última palabra tendría que tenerla la Corte Suprema de Justicia, a través de su Sala Constitucional, pero muchos abogados reconocidos sostienen que es controversial, porque al aprobarse la Enmienda por referéndum, automáticamente queda agregada al texto constitucional, y por ende, La Corte no tiene competencia para intervenir. En cambio otros sostienen que sí está dentro de sus facultades. Y si es así, ¿Puede La Corte prevaricar a favor del interés que le convenga? Y en ese caso, como diría el jurista latino Juvenal: ¿Quién vigila al vigilante?

Este tema merece incluso un debate más profundo y extenso, y lo trataré junto con la tesis FF en el próximo artículo: "Reelección y Corte Suprema de Justicia".